Le tempeste di sabbia sono un evento abbastanza frequente nelle province nord orientali della Cina. Di recente, la provincia dello Heilongjiang². è stata tuttavia investita da una “tempesta” di ben altra natura, che in pochi mesi ha condotto all’incarcerazione, alla rimozione o alle indagini su oltre 260 funzionari dello stato-partito responsabili di reati di corruzione. I suoi protagonisti sono stati Ma De, segretario di partito della città di Ruihua³., la presidente della Conferenza Politico Consultiva provinciale, Han Guizhi⁴., e dulcis in fundo Tian Fengshan, ex Ministro delle Risorse del Suolo e membro del Comitato Centrale del Partito Comunista Cinese⁵.. L’interesse di questo caso non risiede nel tipo di pratiche corruttive attuato dai funzionari coinvolti. Gran parte delle quasi 300 persone che ruotavano intorno ai tre principali indagati infatti ha praticato per anni atti di corruzione orientati al raggiungimento dei fini più diversi.L’elemento più interessante è stato la continuità delle indagini. Iniziate nel 2004 a carico di Tian Fengshan, che sarebbe stato rimosso dall’incarico nel settembre dello stesso anno⁶., sono proseguite l’anno successivo con Han Guizhi, e Ma De. L’opinione comune postulerebbe che, a seguito delle indagini, lo Heilongjiang venga dimenticato, e lo sguardo venga rivolto ad altre province cinesi. Ma stavolta non è stato così. Le indagini nelle tre province del Nord Est, Heilongjiang, Jilin e Liaoning, vanno avanti almeno da tre anni⁷. senza fermarsi. La notizia della scoperta, da parte degli organi di revisione dei conti (shenji), di ulteriori reati economici commessi per l’equivalente di settanta milioni di Euro, risale solo a pochi giorni fa⁸., come anche quella sulle accuse a carico dei presidenti dei distretti (xian) di Dongning e Youyi, rispettivamente Zhao Chun e Li Zhanyu⁹.. 

1. Campagne o istituzionalizzazione? 

Il coinvolgimento di un ampio numero di funzionari, la realizzazione dei reati in maniera coordinata e continuativa, e la lunga durata delle indagini in questo ed in altri casi sollevano due problematiche riguardanti lo studio della corruzione in Cina. L’una riguarda l’opportunità di concepire l’attività anticorruzione come “campagna”, piuttosto che come una strategia articolata sul lungo termine, e del tutto istituzionalizzata.L’altra riguarda l’opportunità di dotarsi di strumenti analitici in grado di elevare gli studi sulla corruzione in Cina al di là delle analisi finora compiute. La maggior parte degli studiosi 
della corruzione in Cina concordano nel negare efficacia alle attività anticorruzione del partito¹⁰.. 
Se il consenso è possibile su questo punto di vista, pur nell’impossibilità di condurre una comparazione tra il numero di reati effettivamente commessi ed il numero di reati puniti, la controversia emerge nel momento in cui si ritiene che l’attività anticorruzione in Cina abbia luogo mediante le “campagne” o “movimenti di massa”, piuttosto che aver acquisito caratteri di istituzionalizzazione e routinizzazione¹¹.. I movimenti di massa hanno costituito una forma di “mobilitazione organizzata dell’agire collettivo”¹²., adottata fino alla fine dell’era maoista. Essi si richiamavano alla strategia di implementazione delle politiche ideata dal PCC a Yan’an¹³.. Il PCC appariva allora strutturato come un network di nuclei guerriglieri dislocati su parte del territorio cinese, piuttosto che come entità politica posta a capo di 
un apparato statale altamente istituzionalizzato. Tale forma organizzativa, che negli anni seguenti si sarebbe rivelata estremamente difficile da smantellare, possedeva vari elementi di intrinseca debolezza. Relativamente all’esercizio della funzione di governo, uno di questi era la mancanza di organi istituzionali atti all’implementazione delle politiche. Fu come reazione a questa condizione che la strategia della 
mobilitazione di massa venne elaborata. Nella loro forma più compiuta, raggiunta intorno alla seconda metà degli anni ’50, le campagne erano accomunate da tre fattori: episodicità, concentrazione ed a-legalità. 

2. Caratteristiche delle campagne anticorruzione 

I movimenti di massa non rientravano in un disegno attuativo delle politiche di ampio respiro. Ciascuno di essi è stato concepito come un rimedio da attuare una tantum. Le campagne costituivano la risposta immediata a problemi politici che, irrisolti per lunghi periodi di tempo, assumevano proporzioni tali da riuscire a deviare il funzionamento ideale del neonato apparato dello stato-partito. Aventi luogo all’interno degli organi del potere politico o amministrativo, o nel più ampio dominio sociale, la differente natura, livello e grado di diffusione delle campagne dettavano l’ampiezza della sfera da investire mediante la mobilitazione di massa. La risoluzione dei problemi consentita dalla mobilitazione era rapida, e in molti casi superficiale. Fenomeni quali il consumo e lo spaccio di droga, la corruzione, la prostituzione ecc., sono per natura resistenti a strategie di implementazione altamente raffinate¹⁴.. L’adozione di provvedimenti una tantum non era in grado di eliminarne le cause, ma solo gli effetti più evidenti. Pertanto, alla conclusione delle campagne di norma faceva seguito il riemergere dei problemi che si era tentato di risolvere. Ciò richiedeva il lancio di successive campagne. La caratteristica di concentrazione dei movimenti di massa si manifestava negli obiettivi politici da perseguire, nelle fasi della mobilitazione, e nella loro durata. Gli obiettivi politici da raggiungere, definiti come “compiti centrali” (zhongxin renwu), erano numericamente limitati. La loro definizione era approssimativa. La corruzione era percepita nelle forme che assumeva a valle della combinazione di fattori sistemici, strutturali e culturali che l’avevano generata. La sua definizione era modellata intorno alle pratiche maggiormente diffuse in differenti periodi. Di volta in volta, il regime avrebbe definito gli obiettivi delle campagne come “opporsi agli sprechi” (fan langfei), “riordinare i libri contabili” (qing zhangmu), “ripulire l’assegnazione dei punti lavoro” (qing gongfen), e così via. Tali definizioni sortivano l’effetto di limitare la prospettiva tanto dei soggetti incaricati della formulazione delle politiche, quanto di quelli cui era affidata la loro implementazione. Il risultato era quello di vedere il singolo albero perdendo di vista la foresta che lo circondava. Conseguenza era l’opinione che l’eliminazione di tre o quattro pratiche corruttive avrebbe significato la totale eliminazione della corruzione in sé. L’attuazione di questi obiettivi aveva luogo durante le varie fasi della mobilitazione. Questa seguiva una struttura fissa, che di norma vedeva la denuncia da parte della stampa di alcuni fenomeni corruttivi - gli “obiettivi centrali”. Seguivano richieste di resa volontaria dei colpevoli, e la promessa di clemenza. La popolazione veniva incitata a presentare le proprie denunce, la cui veridicità avrebbe dovuto essere appurata nel corso di processi di massa che -veicolo di rappresentazione del potere dello stato come irresistibile, datore di vita e di morte¹⁵. costituivano l’atto conclusivo delle campagne. Normalmente questo iter aveva luogo su periodi di tempo che, tranne alcune eccezioni, non superavano i due anni. Gli obiettivi delle campagne, le attività da condurre, le modalità di supervisione della loro conduzione e le procedure da seguire nel corso delle indagini e del processo ai sospetti di corruzione non erano determinati da atti giuridici, ma da direttive politiche emanate dal Comitato Centrale del PCC. Molto brevi, consistenti in pochissime pagine di testo, le direttive avevano un linguaggio semplice, secco, denso di richiami al gergo militare. Erano punteggiate da espressioni quali “combattere” (douzheng), “sconfiggere” (dadao), “mobilitarsi” (yundong). Riflesso della formazione militare della leadership, era questo il registro linguistico ideale per suscitare il fervore di una popolazione inquadrata nel rigido sistema delle unità di lavoro, ed incanalarlo verso i soggetti indicati dal regime come responsabili delle pratiche da eliminare. 
Il corso delle campagne, a partire dall’emissione dei primi documenti politici fino a giungere al processo di massa, aveva così luogo al di là di qualsiasi considerazione o preoccupazione per la legalità. Gli stessi giudici incaricati di celebrare i processi erano in molti casi attivisti reclutati tra la popolazione, o quadri di origine contadina a digiuno di qualsiasi nozione di diritto. E’ pur vero che le campagne sono state di frequente seguite dalla promulgazione di leggi. Queste però nella gran parte dei casi erano direttive interne al partito che venivano promulgate quando la campagna ormai era in via di conclusione, o immediatamente dopo la sua cessazione. L’adozione della strategia di mobilitazione di massa, infatti, escludeva qualsiasi ruolo attivo della norma giuridica. Essa però racchiudeva la volontà manifestata dal 
partito in un documento le cui finalità applicative erano annullate dalla mobilitazione, oppure  semplicemente assenti, dal momento che la fine della campagna sottintendeva la risoluzione del problema in risposta al quale essa era stata avviata. 

3. Il cambiamento 

Tali modalità di implementazione costituivano, per loro natura, rimedi temporanei a problemi altamente complessi. Gli atti di corruzione hanno per oggetto la perversione di processi decisionali che coinvolgono più agenzie governative, e più soggetti ad esse estranei. Una volta innescati, i meccanismi corruttivi si diffondono a più ambiti, e si autoriproducono. L’azione di un singolo agente, sia esso un’agenzia governativa o la popolazione di una città cinese lanciata allo sbaraglio nella denuncia e nel processo di piazza, è insufficiente non solo ad eliminare le cause del fenomeno, ma anche le sue manifestazioni più 
complesse. In cinese, questa idea è sottintesa dal detto “colpire mosche e zanzare, ma non colpire le tigri” (zhi da canying, bu da laohu). In altre parole, l’adozione di una strategia repressiva, attuata da un singolo agente, favorisce per sua natura la scoperta di atti di corruzione minori. Allo stesso tempo, la sua rozzezza, e le limitate capacità dei soggetti incaricati di applicarla, rendono impossibile esaminare contemporaneamente tutte le agenzie che potrebbero essere coinvolte nei casi di corruzione. Pertanto, ciò concorre a lasciare impuniti i reati maggiori. Questo stato di cose poteva non suscitare gravi ripercussioni in un’economia di scarsità. Con l’adozione della politica di apertura e riforma, le cose sarebbero cambiate rapidamente. Agli spettacolari successi dell’economia cinese si sarebbe abbinato un 
vertiginoso sviluppo della corruzione. La necessità di porre sotto controllo il fenomeno, non puntando tanto alla sua eliminazione, quanto alla periodica riduzione del numero di reati¹⁶., sarebbe stata incompatibile con l’adozione dei movimenti di massa. Questi infatti prevedevano il temporaneo abbandono delle attività produttive e di servizi da parte della popolazione, con conseguenti ripercussioni negative sulla crescita economica del paese, e sul flusso di IDE. Memore del passato, pertanto, la leadership aveva deciso di abbandonare l’uso delle campagne, e di ricorrere a forme di implementazione differenti. Risale al 1982 la dichiarazione di Deng Xiaoping per cui “Benché abbiamo detto che non lanceremo un movimento contro la criminalità economica, dobbiamo chiarire che questa sarà una 
lotta protratta e costante. Nella mia opinione, durerà almeno fino al giorno in cui le quattro modernizzazioni saranno raggiunte”¹⁷.. Con queste semplici parole, Deng aveva privato la strategia di implementazione di due delle tre caratteristiche che contribuivano ad identificarla come “campagna”: l’episodicità e la concentrazione. Dal 1982 in poi, l’attività anticorruzione non avrebbe più avuto luogo in maniera episodica, ma in via costante. Anche se la letteratura ha identificato numerose campagne, vale la pena notare che esse si sono saldate l’un l’altra¹⁸. a partire dal 1982, fino a giungere al 2005. La visione della persistenza delle “campagne”, come spiegherò in seguito, è il risultato della confusione operata tra i vari livelli di significato racchiusi nei documenti politici prodotti finora. La continuità assunta dalla strategia anticorruzione, di conseguenza, ha fatto venir meno la necessità di concentrare le misure di attuazione in un tempo ristretto, e di definire obiettivi in maniera miope. Attualmente, lo stato-partito dispone del potenziale di realizzare piani anticorruzione sia di lungo periodo che di ampio respiro. Esso, infatti, si è dotato dello strumento che, per eccellenza, era carente dalle campagne: un corpus di leggi e regolamenti anticorruzione, che definiscono nel dettaglio sia i comportamenti da punire, che le varie fasi delle indagini¹⁹.. 

4. Retorica, e realtà, della politica anticorruzione 

Se tutto ciò è vero, come mai ogni qualvolta lo studioso consulta documenti anticorruzione incappa in espressioni memori delle campagne quali: “continuare a stringere saldamente con entrambe le mani”²⁰.? Al di là dei loro aspetti puramente attuativi, le “campagne” possiedono un significato più profondo, una valenza altamente simbolica. Ricollegate all’era d’oro di Yan’an, rientrano nel novero delle “istituzioni e dei simboli che enfatizzano la qualità rappresentativa ed unificante dello stato”²¹. e giustificano la sua 
esistenza agli occhi della popolazione. Questo tipo di retorica costituisce solo uno dei molteplici livelli di significato veicolati dai documenti stilati e diffusi dall’apparato dello stato-partito. Essa è volta a mantenere sia la legittimità delle istituzioni, che ad accrescere i livelli di coesione dei suoi agenti periferici, le province. Benchè queste continuino a fare eco alla retorica del Centro, la mobilitazione di massa, pur sopravvivendo ad un livello simbolico, è stata nei fatti abbandonata. La rete di 260 funzionari attiva nello Heilongjiang è stata scoperta a seguito di indagini condotte da più organi 
anticorruzione, anzichè da squadre di attivisti, o da una singola agenzia governativa. Finanche nella città “più delicata”²². della Cina, le “campagne” sono state tali di nome, ma non di fatto, a partire dal 1988 fino ad oggi. La loro esecuzione ha visto l’assenza della frenesia tipica dei movimenti di massa. La “lotta” (douzheng) che avrebbe dovuto inglobare tutti i settori della societಳ. è stata invece condotta in alcune unità ed in alcuni settori funzionali²⁴.. Le masse che avrebbero dovuto sommergere la città 
con l’impeto di un’onda si sono invece limitate a denunciare i reati di corruzione a centralini telefonici²⁵.. Quella che la letteratura considera una delle campagne anticorruzione più lunghe, protrattasi dal 1993 al 1997, ha visto Pechino attuare una “mobilitazione” dal 9 settembre al 9 dicembre 1993, e poi ancora dal gennaio al febbraio 1994²⁶.. Nel corso di essa, gli organi anticorruzione hanno intensificato la loro attività principalmente compiendo straordinari. Le campagne, quindi, hanno compiuto il loro transito nel pantheon dei simboli comunisti, e sono state private di qualsiasi reale efficacia. Eppure, è stato prendendo le mosse dalla municipalità di Pechino²⁷., dieci anni fa, che lo statopartito è riuscito a smantellare un numero significativo di reti di funzionari corrotti. L’esistenza di una forte “retizzazione”²⁸. dei casi, insieme al crescente coinvolgimento del settore bancario nelle reti che vengono portate alla luce sempre più di frequente, è l’indicatore più significativo della presenza di una corruzione divenuta ormai sistemica, e che ha luogo nel quadro di network composti da un numero crescente di funzionari che agiscono in maniera coordinata e continuativa²⁹.. La scoperta di questi casi, si è resa possibile grazie all’adozione di una strategia anticorruzione che presta attenzione, accanto all’elemento repressivo, anche alla prevenzione dei reati, ed a sforzi volti a migliorare l’etica di lavoro dei pubblici funzionari³⁰.. E’ questo il risultato finale di una sperimentazione che prese le mosse verso la fine degli anni ’80³¹., e che è in seguito stata faticosamente estesa a varie aree del territorio cinese, fino ad essere adottata come politica di livello centrale. Il vecchio approccio, dopo una fase di transizione protrattasi lungo tutti gli anni ’80, è stato sostituito dall’attuazione dei provvedimenti anticorruzione da parte di reti di agenzie governative. Non si tratta, in realtà di nulla di nuovo: l’esistenza di quelli che vengono chiamati “network di implementazione” è un fenomeno ben noto³².. E’ innegabile che alcuni problemi non possano essere risolti dai soli organi di partito, dalla sola magistratura o ingenere da agenzie isolate, al di là delle valutazioni quanto alla razionalità della composizione del network³³. e della sua efficacia³⁴.. Un segnale positivo è tuttavia che questa strategia, che stenta a farsi strada per quanto riguarda la riduzione della criminalità comune³⁵., si è pienamente affermata nel caso della corruzione. 

5. Strumenti concettuali 

La corruzione nella Cina contemporanea coinvolge vari soggetti, spesso legati da un tessuto di rapporti personali (guanxi). Essi costituiscono il sostrato che favorisce l’attecchimento delle pratiche 
corruttive, e la costituzione di un network di soggetti da esse legati. Particolarmente in un contesto 
di corruzione sistemica, la diffusione capillare del fenomeno è in grado di far si che le indagini su casi apparentemente insignificanti, come quello di Ma De, piccolo funzionario a livello di distretto, portino alla luce l’esistenza di intere reti di corruzione. Per far fronte alla coordinazione che lega gli autori di questi reati, lo stato-partito non ha avuto altra scelta che quella di replicare il loro formato organizzativo, creando le proprie “reti” di agenzie. Responsabili di indagare su tutti gli organi coinvolti nei casi più complessi, i network di implementazione formati di recente comprendono, oltre alla magistratura, agli organi disciplinari di partito, alle corti, anche gli organi di revisione dei conti, gli ispettorati delle dogane, ecc³⁶.. Spesso essi coinvolgono organi situati in differenti province. La loro caratteristica più saliente è 
che, strutturati in modo analogo a quello delle reti da smantellare, essi si rivelano in grado di indagare contemporaneamente gran parte degli organi e degli individui coinvolti nei reati di corruzione più complessi. Le politiche anticorruzione, al di là del gergo comunista della “campagna” e della “mobilitazione”³⁷., non sono più applicate ricorrendo a strumenti propri del passato. Al di là della loro efficacia, esse ormai si avvalgono di dinamiche molto più complesse del processo di massa. La concettualizzazione dello statopartito come di un mammuth istituzionale alle prese con una miriade di funzionari che praticano la corruzione in via individuale, ormai non risponde più nè alla realtà del fenomeno, nè ai modi in cui si tenta di prevenirlo e di ridurne l’entità. Ogni concettualizzazione, ogni modello analitico, per essere in grado di svolgere la sua funzione di rivelare parti della realtà per così 
dire nascoste, o non facilmente visibili, deve astrarre la medesima realtà che cerca di capire, e riprodurla in maniera semplificata. Unità analitiche monolitiche ed isolate, quali uno stato di maoista memoria o il singolo funzionario che accetta una tangente, non sono in grado di riflettere la complessità raggiunta dal fenomeno. Nuove analisi sulla corruzione, in grado di fornire una concettualizzazione che trovi maggior riscontro nel groviglio inestricabile di organi anticorruzione e di individui coinvolti nello scambio illecito, possono essere facilitate dall’uso del concetto di network, come inteso nelle sue più recenti applicazioni a differenti tipi di criminalità³⁸., da cui l’assenza della criminalità economica è notevole. Consentendo di osservare fenomeni vecchi come il mondo sotto una nuova luce, essi possono rivelarne non tanto le dinamiche, quanto le logiche che regolano il funzionamento interno del network di corruzione, e che regolano le sue interazioni con uno dei settori maggiormente opachi dello stato-partito, quello delle agenzie anticorruzione. 

 

 

MONDO CINESE N. 124, LUGLIO-SETTEMBRE 2005