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INDICE>MONDO CINESE>L'ADESIONE DELLA CINA ALL'ORGANIZAZIONE MONDIALE DEL COMMERCIO: OVVERO
                                           COME CONCILIARE CULTURA E DIRITTO

ECONOMIA E DIRITTO

L'adesione della Cina all'Organizzazione mondiale del 
commercio:ovvero come conciliare cultura e diritto

di Paolo Farah

1. Una pietra miliare

L’adesione della Cina all’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) rappresenta senza dubbio una pietra miliare per la Cina e per il commercio internazionale. La Cina è finalmente riuscita a persuadere gli 
altri Stati membri dell’OMC che senza la propria partecipazione, l’OMC non può essere davvero  considerata un’organizzazione mondiale1.. Tuttavia, questo grande traguardo ha portato con sé 
conseguenze economiche, giuridiche e politiche di rilevante impatto per il mercato globale2., che 
deve integrare un paese con numerose diversità strutturali, culturali e comportamentali3.. Fin da prima della sua adesione all’OMC, avvenuta nel dicembre del 20014., il governo cinese aveva avviato riforme significative del proprio sistema giuridico interno. 
Ciò nonostante, molte questioni devono essere ancora affrontate e risolte per garantire un pieno ed effettivo rispetto degli accordi su tutto il territorio della Repubblica Popolare Cinese (RPC)5.. Durante il negoziato per l’adesione all’OMC, erano già chiare le difficoltà del governo cinese a garantire il rispetto del principio di trasparenza e delle condizioni implicite nell’adesione6.. Era dunque diffusa fra tutti gli Stati membri, Stati Uniti e Unione Europea in primis, la consapevolezza della situazione del mercato e della necessità di una profonda riforma dell’ordinamento giuridico cinese per garantire nel lungo periodo il buon funzionamento del sistema OMC7.. Come nel caso dell’adesione all’UE dei nuovi dieci Paesi avvenuta nel maggio del 2004, è stata fatta una precisa scelta politica. Si è ritenuto che un’integrazione, anche prematura, della Cina all’interno dell’OMC, oltre a rafforzare le posizioni della parte più riformista della classe dirigente cinese, avrebbe indirettamente accelerato il processo di riforme in atto, con il pretesto del rispetto degli impegni previsti dall’Organizzazione Mondiale del Commercio. I negoziati duravano da quasi quindici anni e non si è voluto rinviarne nuovamente la conclusione in attesa di ulteriori miglioramenti del contesto interno cinese. 

2. Il compromesso 

Per queste ragioni, all’interno del Protocollo di adesione alla sezione 18, su proposta degli USA8. e con il sostegno dell’UE, è stata inserita una clausola “precauzionale” che prevede un meccanismo transitorio di revisione (Transitional Review Mechanism, TRM)9.. Tale strumento ha portato alla creazione di tavoli tecnici con i delegati degli Stati membri dell’OMC. Le riunioni sono previste durante i primi otto anni dal 
momento dell’adesione della Cina e si concluderanno con una valutazione del lavoro svolto al decimo anno o ad una data precedente, a discrezione del Consiglio generale dell’OMC. L’obiettivo del TRM è quello di monitorare l’andamento delle riforme giuridiche in atto in Cina nei vari settori commerciali, promuovere la trasparenza del sistema interno cinese10. e lo scambio di informazioni nelle relazioni commerciali con la Cina. In tal senso, il governo cinese è tenuto a fornire ai membri dell’OMC specifiche informazioni11., quali i dati economici, le informazioni relative alle politiche economiche, quelle che incidono sullo scambio di merci, sullo scambio di servizi, sugli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale 
attinenti al commercio (TRIPs) oltre ad altre problematiche che possano sorgere nel contesto del 
TRM12.. Tutte queste informazioni non differiscono, ma integrano quelle normalmente previste dal 
requisito generale di notifica per tutti i membri dell’OMC13.. Il loro esame è affidato a 16 organi sussidiari ad hoc, competenti per materia ed ai quali è prevista la partecipazione di tutti gli Stati 
membri14.. Al termine di ogni anno, viene svolta una valutazione organica da parte del Consiglio generale dell’OMC15.. Il TRM garantisce ai membri dell’OMC un ulteriore forum privilegiato per ottenere da parte del governo cinese chiarimenti sul proprio operato. 

3. I primi tre anni di TRM 

La mancanza di esperienza, oltre alla scarsità di risorse e al limitato periodo di preparazione 
hanno causato notevoli difficoltà al governo cinese nella raccolta e trasmissione dei dati e delle informazioni richieste non solo nel primo anno di TRM (2002)16., ma anche negli anni successivi (2003 e 2004), tanto è vero che i Paesi membri dell’OMC hanno manifestato diverse perplessità circa 
l’impegno collaborativo del governo cinese. In particolare, sono state rilevate carenze nelle informazioni trasmesse quanto al settore bancario, delle telecomunicazioni, dell’automobile, delle costruzioni17. e dell’agricoltura18.
Tale attitudine, del resto, dimostra la manifesta opposizione del governo cinese nei confronti del TRM19., che viene considerato uno strumento discriminatorio. Dal punto di vista giuridico, tuttavia, le lamentele cinesi20. non trovano fondamento. E’ noto, infatti, che il negoziato di adesione di uno Stato all’OMC si conclude spesso con obblighi che vanno oltre quelli previsti dagli accordi multilaterali (WTO + obligation) e che il protocollo di adesione è un accordo internazionale vincolante espressamente e liberamente sottoscritto dal governo cinese21.. Ad esempio, al paragrafo 1 della sezione 18 del protocollo e all’allegato 1B, si è stabilito che la Cina sia tenuta a fornire ogni informazione o documentazione rilevante a ciascun organo sussidiario almeno 30 giorni prima della successiva riunione prevista in agenda. Il Protocollo di adesione non ha, tuttavia, definito tutte le regole procedurali del TRM, consentendo alla Cina una certa discrezionalità nei tempi di risposta ai quesiti posti in seno ai diversi comitati. Senza l’introduzione di regole procedurali supplementari che migliorino la tempestività delle risposte da parte della Cina, il TRM non sarà in grado di funzionare adeguatamente22.. E’ un dato di fatto che il governo cinese stia deludendo le aspettative di chi vedeva nel TRM un efficace meccanismo multilaterale che avrebbe favorito la conoscenza reciproca e agevolato ulteriormente le riforme in atto in Cina. Visti i risultati non soddisfacenti, alcuni membri dell’OMC hanno cominciato a ridurre il proprio 
impegno nel quadro del TRM23. e, di conseguenza, hanno iniziato a privilegiare maggiormente le  negoziazioni bilaterali, che sono risultate il migliore strumento per affrontare e superare molte delle 
difficoltà nelle relazioni con la Cina. I funzionari cinesi hanno costantemente offerto il proprio ausilio e fornito informazioni e chiarimenti bilateralmente e oralmente ai singoli membri dell’OMC al termine delle riunioni del TRM24.. Tale comportamento estremamente cooperativo rende ancor più incomprensibile l’atteggiamento generale tenuto dalla Cina nel contesto del TRM. Occorre, quindi, capire le ragioni 
profonde e le giustificazioni che spingono il governo cinese ad agire in modo da delegittimare il  meccanismo multilaterale. 

4. Il TRM e il DSB 

Secondo alcuni studiosi, l’atteggiamento cinese nei confronti del TRM può essere spiegato facendo 
ricorso alle tradizioni culturali del paese asiatico dove, per risolvere una controversia, si ricorre normalmente alla mediazione25.. La Cina è una società dall’ ”alto contesto sociale”26., nel quale le 
entità collettive ed i gruppi rivestono un ruolo centrale, e nel quale gli individui tendono ad essere solo espressione della collettività. Un elemento chiave nella mentalità cinese è l’esigenza di “non perdere credibilità” e il miglior modo per mantenerla è quello di evitare in ogni modo il confronto diretto. E’, infatti, possibile perdere di credibilità per il solo fatto di non aver concluso un accordo27.. Per queste ragioni, i funzionari cinesi28. curano l’organizzazione dei negoziati nei minimi dettagli, prevenendo in tal 
modo qualsiasi tipo di rischio o potenziale errore. E ciò è più facilmente realizzabile nel contesto 
di rapporti bilaterali. Nel sistema multilaterale, è certamente più difficile prevedere le reazioni di ciascuna parte, in quanto il numero di variabili di cui tenere conto è estremamente elevato. I negoziati bilaterali, invece, sono più controllabili: questo limita decisamente i rischi di perdita di credibilità. Bisogna, però, ricordare che il TRM non è un organo giurisdizionale di soluzione delle controversie (come, ad esempio, 
il sistema DSU29. nel quadro OMC), ma uno strumento atto a facilitare il confronto multilaterale sullo 
stato di attuazione del protocollo di adesione della Cina. Poiché esso non si conclude, come in una normale controversia di fronte ad un organo giurisdizionale interno, on uno sconfitto ed un vincitore, 
queste caratteristiche hanno condotto parte della dottrina cinese a ritenere infondati i timori dei  funzionari cinesi nei confronti di un sistema come quello istituito dal TRM30.. Peraltro, il TRM è considerato uno strumento che può evitare il confronto diretto rappresentato da una controversia di 
fronte al DSB31. in quanto eventuali divergenze possono essere risolte con il negoziato. Preme, inoltre, ricordare che, a nostro parere, anche il sistema di soluzione delle controversie dell’OMC non comporta rischi di perdita di credibilità32.. Tale concetto è connesso a due problemi strettamente legati: il rischio per i funzionari cinesi responsabili delle materie relative all’OMC di perdere il rispetto e anche il proprio lavoro nel caso in cui la Cina dovesse risultare soccombente al termine di una controversia all’OMC e 
l’obbligo di compensazione. In realtà, alla luce della norme del DSU, nessuno di questi problemi si porrà in concreto. Il gruppo di esperti dell’OMC, al termine di una controversia, si limita a riconoscere semplicemente la non conformità di una disposizione normativa nazionale con gli accordi dell’OMC. In secondo luogo, il DSB non prevede sanzioni pecuniarie a carico del membro dell’OMC soccombente, ma stabilisce la cessazione dell’illecito e la riparazione in forma specifica33.. In altre parole, sorge un obbligo di modifica delle misure ritenute incompatibili con un accordo contemplato in senso conforme alle norme violate (art. 19 DSU). Il DSB non stabilisce per il passato, ma per l’avvenire. Se il membro 
dell’OMC, in questo caso la Cina, attua le modifiche richieste sulla base delle indicazioni del gruppo 
di esperti del DSB, non c’è rischio di errore e di perdere di credibilità. Tali caratteristiche sembrano 
conformarsi perfettamente alle tradizioni culturali cinesi, ben riassunte dall’idea confuciana in base 
alla quale non è tanto grave commettere errori quanto non porvi rimedio, qualora essi siano stati 
individuati34.. In ogni caso, i membri dell’OMC, anche la Cina, devono agire tenendo ben presente che tutti hanno l’interesse che l’OMC, come istituzione, continui a funzionare con successo35.

 

MONDO CINESE N. 124, LUGLIO-SETTEMBRE 2005

Note

1 Fin dagli inizi degli anni ’80, nel contesto del GATT (General Agreement on  Tariffs and Trade), i diplomatici cinesi  avevano attuato forti pressioni per ottenere l’adesione.  Su questo punto, si veda James  Feinerman, “China’s Quest to Enter the  GATT/WTO”, American Society of  International Law Procedure, n. 90,  1996, p. 402. Si veda anche Raj Bhala, “Enter the Dragon: An Essay on China’s 
WTO Accession Saga”, American  University International Law Review, n.  15, 1999-2000, p. 1471. 
2 Karen Halverson, “China’s WTO  Accession: Economic, Legal, and  Political Implications”, Boston College  International and Compatative Law  Review, n. 27, primavera 2004, p. 322..
3 Si veda, John H. Jackson, “The  Institutional Ramifications of China’s  Accession to the WTO”, in Frederick M.  Abbott, China in the World Trading  System: Defining the Principles of  Engagement, Kluwer Law International  1998, pp. 75-80. 
4 Il governo cinese ha dichiarato di aver  portato a termine, entro il 2000, ovvero già da prima dell’adesione della  Cina all’OMC, la revisione di circa 1400  leggi e regolamenti, si veda  Communication from the People’s  Republic of China, Information Required  in Sections I and III of Annex 1A of the 
Protocol, 25 novembre 2002, WT/GC/  68. Nel 2002, più di 2.500 leggi e regolamenti sono state riviste e modificate, perché non conformi alle regole  dell’OMC, e, fra queste, più di 800 sono  state abrogate. Si veda su questo pun to, Unites States Trade Representative,  2003 Report to Congress on China’s  WTO Compliance, 11 dicembre 2003, Washington, 2003, pp. 64-65. Nel  2003, il governo centrale ha adottato  (o emendato) più di 100 leggi e regolamenti.  Si veda Unites States Trade  Representative, 2004 Report to  Congress on China’s WTO Compliance,  11 dicembre 2004, Washington, pp.  81-82. 
5 Donald C. Clarke, “China’s Legal  System and the WTO: Prospects for  Compliance“, Washington University  Global Studies Law Review, n. 2, inverno 2003, p. 97. 
6 Sylvia Ostry, “China and WTO: the  Transparency Issue”, UCLA Journal of  International Law & Foreign Affairs, n.  3, 1998, p. 12. 
7 Id., “Article X and the Concept of  Transparency in the GATT/WTO”, in  Sylvia Ostry, Alan S. Alexandroff, Rafael  Gomez, China and the Long March to  Global Trade, Routledge, London, 2002, p. 123.
8 Si veda Pub. L. 106-286, div. B, title IV, Sec. 401, 10 ottobre 2000, 114 Stat. 900: “It shall be the objective of the  United States to obtain as part of the  Protocol of Accession of the People’s  Republic of China to the WTO, an  annual review within the WTO of the  compliance by the People’s Republic of 
China with its terms of accession to the  WTO”, Foreign Relations and  Intercourse - United States-China  Relations - Monitoring and Enforcement  of the People’s Republic of China’s  WTO Commitments - Review of  Membership of the People’s Republic of  China in the WTO - Review within the 
WTO, (Titolo 22 - Capitolo 77 - III  Parte A - Sezione 6931). 
9 Si veda in generale, TerenceP. Stewart,  China in the WTO – Year 3, 21 gennaio 2005, Washington, DC, 2005; Julie  Walton, “WTO…Year 4”, The China  Business Review, n. 32, gennaio-febbraio 2005, pp. 24-34; Gerald Chan, “China and the WTO: the Theory and the  Practice of Compliance”, International 
Relations of the Asia-Pacific, n. 4, 2004,  pp. 62-63; Thomas Rumbaugh, Nicolas  Blancher, China: International Trade  and WTO Accession, WP/04/36, IMF  Working Paper, 1 marzo 2004,  Washington, DC, 2004, pp. 7-8; Renzo  Cavalieri, L’adesione della Cina alla  WTO.  Implicazioni giuridiche, Argo, 2003, p  p. 65-66.
10 L’Unione Europea e gli Stati Uniti attribuiscono grande importanza al buon  funzionamento del TRM perché lo considerano un meccanismo utile per garantire e migliorare la trasparenza dell’ordinamento interno cinese, si veda  Oral Statement of the representative of  EU and US, Minutes of Meeting held 
on 13 December 2004, WTO General  Council, China Transitional Review  under Section 18.2 of the Protocol of  Accession to the WTO Agreement, WT/  GC/M/90, Geneva, 10 febbraio 2005,  paragrafo 69, p. 14 e paragrafo 63,  p. 12. 
11 “Informations to be provided by China in the context of the Transitional  Review Mechanism”, Protocollo di adesione, WT/L/432 (Allegato 1A), p. 13. 
12 Ibid., pp. 14-18.
13 Il cosiddetto “WTO + obligation“. 
14 Si veda la nota 1 della sezione 18  del Protocollo di adesione. I 16 organi  sussidiari sono: il Consiglio per lo scambio di merci (Consiglio GATT), il Consiglio per gli aspetti dei diritti di proprietà intellettuale attinenti al commercio  (Consiglio TRIPs), il Consiglio per lo  scambio di servizi (Consiglio GATS), il  Comitato sulle restrizioni per motivi di  bilancia dei pagamenti, il Comitato  sull’accesso al mercato, il Comitato agricoltura, il Comitato sulle misure sanitarie e fitosanitarie, il Comitato per gli  ostacoli tecnici agli scambi, il Comitato  per le sovvenzioni e le misure  compensative, il Comitato sulle pratiche anti-dumping, il Comitato sui metodi di valutazione, il Comitato sulle  regole di origine, il Comitato delle licenze di importazione, il Comitato per  le misure relative agli investimenti che  incidono sugli scambi commerciali, il  Comitato sulle misure di salvaguardia,  il Comitato sullo scambio di servizi finanziari. 
15 “Issues to be addressed by the  General Council in accordance with the  Section 18.2 of China’s Protocol of  Accession”, WT/L/432 (Annex 1B) p. 19:  The following issues have to be  addressed by the General Council: (i)  reports of subsidiary bodies on China’s  implementation of the WTO Agreement  and of the related provisions of the  Protocol; (ii) development of China’s  trade with WTO Members and other  trading partners; and (iii) recent  developments and cross-sectoral issues  regarding China’s trade régime”. 
16 Oral Statement of the representative  of China, Minutes of Meeting held on  10-12 and 20 December 2002, WTO  General Council, China Transitional  Review under Section 18.2 of the  Protocol of Accession to the WTO  Agreement, WT/GC/M/77, Geneva, 13  febbraio 2003, paragrafo 34, p. 10. 
17 Oral Statement of the representative  of the European Communities, Minutes  of Meeting held on 13 December 2004,  cit., paragrafo 70, p. 14. 
18 Oral Statement of the representative  of the United States, Minutes of Meeting held on 13 December 2004, cit.,  paragrafo 65, p. 13. 
19 Intervista ad un funzionario della  Commissione europea. 
20 Intervista ad un rappresentante del  governo cinese a Ginevra e ad un funzionario del governo cinese a Pechino.  Si veda anche United States  Government Accountability Office  (GAO), Report to Congressional  Committees:WorldTrade Organization,  First Year U.S. Efforts to Monitor China’s  Compliance, GAO-03-461, 31 marzo 2003, Washington, 2003, p. 26 e p.  28. 
21 “China cannot have her cake and eat it, too”, come dichiarato da Richard D’AMATO, “China and the WTO: Compliance and Monitoring”, Hearing before the U.S. – China Economic and Security Review
Commission, One Hundred Eight Congress, Second Session, 5 febbraio 2004, U.S. Government Printing Office,  Washington, 2004, p. 7. 
22 Si dovrebbero, per esempio, introdurre delle scadenze precise e perentorie entro cui il governo cinese abbia  l’obbligo di fornire le informazioni rilevanti e trasmettere per iscritto le risposte alle domande degli altri membri  dell’OMC prima delle riunioni dei comitati. Durante il TRM del 2004, la Cina 
ha fornito risposte più chiare e dettagliate, anche se, a volte, la sua collaborazione è risultata ancora 
insoddisfacente.  Si veda in questo senso United States  Government Accountability Office  (GAO), Report to Congressional  Committees:WorldTrade Organization,  First Year U.S. Efforts to Monitor China’s 
Compliance, op. cit., pp. 30-31.  La Comunità europea ha dichiarato  che, generalmente, il governo cinese  risponde alle domande soltanto oral mente o fornisce risposte per iscritto  poco prima o durante le riunioni e, talvolta, versioni scritte delle dichiarazioni orali, ma soltanto al termine delle riunioni. 
Si veda Oral Statement of the  representative of European Communities, Minutes of Meeting held on 
10-12 and 20 December 2002, op. cit.,  paragrafo 34, p. 10. Secondo il governo cinese, una considerevole quantità  di informazioni, in rispetto delle modalità e delle tempistiche stabilite  dall’OMC, è stata fatta pervenire alle  autorità competenti prima delle riunioni degli organi sussidiari.  Si veda Oral Statement of the  representative of China, Minutes of  Meeting held on 10-12 and 20  December 2002, op. cit., paragrafo 29,  pp. 8-9.  Nel 2004, in alcuni comitati del TRM,  sembra ci sia stata una minore collaborazione da parte del governo cinese  rispetto all’anno precedente. Questo  non ha permesso alla Cina di informare adeguatamente gli altri membri  dell’OMC degli sforzi compiuti e dei risultati complessivamente positivi.  Si veda Oral Statement of the  representative of the European  Community, minutes of Meeting held on  13 December 2004, op. cit., paragrafo 69, p. 14.  Bisogna, però, sottolinerare che nemmeno gli Usa stanno rispettando tutte  le regole procedurali previste nel quadro del TRM e questo a danno dei propri interessi. Nel corso del 2003, gli USA  hanno trasmesso al governo cinese le 
domande e le richieste di chiarimenti,  in media, soltanto 9 giorni prima delle  riunioni del TRM fissate in agenda. E’  infatti capitato che la Cina dichiarasse  di non essere in grado di rispondere  alle domande degli USA, perché trasmesse in ritardo o in prossimità delle  riunioni non garantendo loro un periodo di preparazione sufficiente. Diversamente l’UE ha fornito al governo cinese i propri quesiti in media 30-35 
giorni prima dell’inizio del TRM.  Intervista ad un funzionario cinese del  Ministero del commercio (MOFCOM) a  Pechino. Queste informazioni sono state, inoltre, confermate anche da parte  di un funzionario della delegazione  della Commissione europea a Pechino.  
23
T. P. Stewart, op. cit., p. 96.
24 Questo è indirettamente confermato anche dal governo cinese che ha dichiarato di essere disponibile in qualsiasi momento ad incontri bilaterali su tematiche di interesse per gli altri membri. Si veda Representative of China, Minutes of Meeting held on 13 December 2004, cit., paragrafo 72, p. 15. 
25 Secondo Confucio, per risolvere un contrasto si deve ricorrere alla persuasione morale senza attuare pressioni o perpetuare atti di forza. Si veda The Analects of Confucius. traduzione di Arthur Waley, Vintage Books, New York, Reissue edition 1989 (originariamente pubblicato da George, Allen, & Unwin, 1938), libro XIV, Hsien Wan, cap. XXIII. Per un’analisi approfondita della mediazione in Cina, si veda Stanley Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China after Mao, Stanford University Press, Stanford, California, 1999, pp. 217-249 e Donald C. Clarke, “Dispute Resolution in China”, Journal of Chinese Law, n. 5, 1991, pp. 270-277.
26Per le definizioni di società dall’alto contesto sociale e società dal basso contesto sociale, si veda Raymond Cohen, Negotiating Across Cultures: International Communication in an nterdependent World, Revised Edition, United States Institute of Peace Press, Washington, DC, 1997. 
27 Ibid., p. 133. 
28 Un sondaggio condotto dal quotidiano China Youth Daily (il giornale ufficiale dell’associazione dei giovani comunisti) ha stabilito che l’87% del pubblico cinese intervistato ritiene che il mantenere la credibilità sia essenziale nella vita di tutti i giorni. Gli uomini e, in particolare, i funzionari del governo 
sono i soggetti maggiormente preoccupati e disposti a tutto pur di evitare qualsiasi rischio di perdita di credibilità, si veda in questo senso China Online Blog, “Polls show that 87% of Chinese believe in saving face”, 12 agosto 2005. 
29 Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes. 
30 Interviste a professori e ricercatori cinesi.
31 Dispute Settlement Body. 
32 Si veda la nota n. 30.
33 Si intenda nel senso del “ristabilimento della situazione giuridica esistente prima della commissione dell’illecito”. Si veda, Paolo Picone, Aldo Ligustro, Diritto dell’Organizzazione Mondiale del Commercio, CEDAM, Padova, 2004, p. 600. 
34 The Analects of Confucius, op. cit.,libro XV, Wei Ling Kung, cap. XXIX. 
35 Consultative Board to the Director-General Supachai Panitchpakdi, The Future of the WTO: Addressing Institutional Challenges in the New Millennium, World Trade Organization, Switzerland, 2004, p. 18. 

 

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