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INDICE>MONDO CINESE>IL PROBLEMA DELLA PROPRIETA' DELLA TERRA IN CINA

Economia e diritto

Il problema della proprietà della terra in Cina

di Simona Grano

1. Lo spinoso problema della proprietà della terra
Nel 1979 comincia, sostanzialmente ininterrotto fino ai giorni nostri, il percorso evolutivo del sistema giuridico e legislativo della Cina post-maoista, indirizzato a regolamentare l’economia di (quasi) mercato che si è affermata negli ultimi decenni nella Repubblica popolare. La prima e più basilare necessità per un paese che è considerato da molti, e non a torto, la futura super-potenza mondiale, è il riconoscimento di diritti formali come il diritto di proprietà.

Nonostante le riforme intraprese da Deng Xiaoping abbiano avuto il grande merito di aprire la Cina al commercio con il mondo esterno e la condizione necessaria per realizzare quest’apertura fosse una modernizzazione del sistema legale, finanziario, economico e sociale, nel ventennio 1980-2000 lo spinoso problema della proprietà della terra non è stato risolto1.
Fu solamente negli anni ’90 che iniziò una vera e propria codificazione del diritto civile. In quegli anni, all’adozione definitiva del primo codice civile unificato della Rpc, mancava solo l’accordo sui diritti di proprietà, in particolare riguardo al possesso e all’utilizzo del suolo2. Come già accennato, formalmente la terra ancora oggi è di proprietà dello Stato (o “di tutto il popolo”) o di organismi collettivi rurali, non perfettamente identificabili3.In teoria, questo metodo di gestione della terra avrebbe dovuto rappresentare un impedimento allo sviluppo economico del paese ma il pragmatismo cinese è riuscito ad evitare che l’accentramento della proprietà dei terreni in mani pubbliche costituisse un ostacolo per la nascita di un mercato immobiliare, per i restauri e per la compravendita di case. Il merito diciò va in parte alla differenza che esiste in Cina tra la legge scritta (law in the books) e la legge applicata (law in action)4. Per fini pratici si è infatti deciso di sostituire il diritto di proprietà con il diritto d’uso ed è per questo che i diritti d’uso della terra sono diventati, nella pratica, molto più importanti del diritto di proprietà.

A partire dal 1988, tramite una modifica costituzionale ex post (tipica del sistema cinese in cui prima si modificano le norme operative e, solamente in seguito, la Costituzione), si dichiarò che la terra rimaneva di proprietà statale o collettiva, ma i diritti d’uso del terreno potevano essere concessi in locazione, compravendita, essere permutati o trasmessi in via successoria5 . Ma pur essendo il terreno di proprietà statale o collettiva, oltre ai cittadini cinesi, anche le società locali e le Imprese ad Investimento Sino-Straniero (Zhong wai jingying hezi qiye) o le Imprese a Capitale Interamente Straniero (Wai zi qiye) possono ottenere il diritto di utilizzare un terreno statale e, con le debite autorizzazioni, edificarci sopra degli immobili che saranno di loro proprietà.

Naturalmente, è lo Stato ad assegnare il diritto d’uso dei terreni – una specie di affitto a lungo termine e rinnovabile, principalmente, in due modi:

per allocazione
: trattasi di un usufrutto senza limiti temporali che avviene, di solito, per finalità pubbliche o comunque non private. Normalmente l’allocazione è gratuita, ma a chi utilizza il terreno può
essere fatta richiesta di pagare una “tassa” di acquisizione. Il diritto d’uso per allocazione non è trasferibile e non può essere oggetto di garanzia o altre operazioni economiche, incluso qualsiasi “utilizzo” da parte di società ad investimento straniero. Il terreno allocato può essere in qualsiasi momento espropriato dallo Stato.

Per concessione : trattasi di una concessione a titolo oneroso, sulla base di un contratto di trasferimento avente ad oggetto terreno statale non collettivo. Il diritto d’uso è concesso per un tempo determinato (70 anni per uso residenziale, 50 per uso industriale e 40 per uso commerciale) ed è, nei limiti della durata prevista originariamente, trasferibile; può altresì essere oggetto di operazioni economiche. Il terreno concesso può essere espropriato solo per esigenze di pubblica utilità e solo dietro pagamento di un indennizzo.

Il dibattito sui problemi agricoli, in Cina, riflette l’orientamento governativo influenzato dalle teorie marxiste-leniniste, che esigono il controllo e la proprietà statale della terra e che però permettono un compromesso sull’affitto dei terreni e sul trasferimento dei diritti d’uso6 .Il governo insiste nel portare avanti un’economia di mercato socialista con caratteristiche cinesi, politica che finora non ha impedito ritmi di crescita molto alti e che permette al governo di esaltare un metodo di sviluppo economico alternativo che non contempla l’abbandono del principio della proprietà delle terre statale o collettiva.

Questo significa che i contadini cinesi, in merito ai diritti di cui godono riguardo alla proprietà del suolo, si trovano nella più totale incertezza sia per colpa del sistema dei diritti di proprietà, ancora piuttosto vago, sia a causa della scarsa presa di coscienza dei propri diritti in ambito legale. Molti di loro ritengono che il terreno sopra il quale la loro casa è costruita appartenga a loro anziché ai collettivi.
Sono invece le imprese collettive rurali, di cui parleremo in dettaglio più avanti, a detenere il potere di trasferimento dei diritti d’uso sui terreni da un nucleo familiare ad un altro, in seguito ai cambiamenti demografici.

Il positivo funzionamento di questo sistema, sommato alle difficoltà che negli altri paesi socialisti sono seguite all’improvvisa introduzione della proprietà privata della terra, favoriscono l’accettazione di
questa situazione piuttosto sfavorevole da parte dei contadini. Detto questo, è facile intuire come l’ambiguità istituzionale delle leggi sia volutamente mantenuta dal governo7, poiché funge da lubrificante allo sviluppo del sistema ma potrebbe, in futuro, creare numerosi conflitti sociali8. Conflitti sociali ed istituzionali che comunque non sono estranei al sistema politico cinese, come vedremo tra poco, esaminando le tipologie di contesa più comuni generate dai diritti di proprietà sulla terra.

2. Conflitti tra istituzioni statali
Bisogna analizzare il fenomeno delle dispute riguardanti la proprietà dei terreni anche in relazione ai conflitti che sorgono tra Stato centrale e autorità locali. E’ chiaro che gli interessi di questi due livelli di governo divergono in relazione a tre fondamentali questioni: le finanze, l’agricoltura e la stabilità sociale. Se il governo locale si appropria di alcuni terreni in accordo con quanto stipulato dalla “Legge ull’Amministrazione della Terra”9 posta, il 30% dei guadagni ottenuti dalla vendita vanno ceduti allo Stato centrale. Chiaramente questo costituisce un forte incentivo, per l’amministrazione locale, ad evadere la legge ed appropriarsi illegalmente dei terreni, in modo da trattenere per sé l’intera somma guadagnata dalla vendita della terra.

Si calcola che le espropriazioni ad opera di funzionari governativi locali abbiano privato, tra il 2000 e il 2004, il governo centrale di 2,5.miliardi di dollari di potenziali entrate10 posta. La decentralizzazione fiscale attuata negli anni ’80, privando i governi locali del supporto finanziario del governo centrale, ha rafforzato questa tendenza, obbligando le autorità locali ad essere economicamente indipendenti. In aree in cui il valore della terra è molto alto, l’espropriazione rurale costituisce per le autorità un’entrata facile e assai lucrativa, tanto che, in alcune località, il governo per finanziarsi ricorre ampiamente alle espropriazioni, che forniscono dal 20% al 70% del budget amministrativo11 

Altro frequente motivo di disputa tra governo locale e governo centrale è la conservazione delle terre arabili e lo sviluppo industriale.Ai quadri locali vengono dati, dai loro superiori, dei target di sviluppo industriale che essi devono raggiungere per poi essere valutati positivamente all’interno del sistema di valutazione dei quadri. Ecco che trasformare terra arabile in terra per uso commerciale o industriale aiuta questi funzionari ad attrarre investimenti, raggiungendo così i bonus di stipendio basati sulla qualità delle loro performance 12. Il governo centrale, al contrario, si preoccupa di mantenere una quantità adeguata di terra da coltivare, in modo che il paese sia autosufficiente, tentando di combattere la desertificazione e il degrado ambientale. Dai quadri locali, invece, la perdita di terra coltivabile è considerata come una misura che ha un impatto minimo sulla disponibilità generale di terre, ma che è però di vitale importanza per promuovere lo sviluppo economico di quelle zone e di conseguenza per incrementare i loro stipendi e per promuovere le loro carriere.

3. Conflitti tra istituzioni collettive e tra Stato e istituzioni collettive
Verso la fine degli anni ’70 la maggior parte delle terre era di proprietà pubblica e veniva gestita collettivamente tramite il principio dei “tre livelli di proprietà”, con la squadra di produzione alla base (sanji suoyou, dui wei jichu). Ai nuclei familiari era destinata una frazione minima di terreno (ziliudi), dove essi potevano coltivare quanto necessario al sostentamento personale. Anche questi appezzamenti erano comunque proprietà della collettività. Nel 1979 questo tipo di suddivisione dei terreni, che aveva come scopo la promozione della crescita economica attraverso incentivi individuali, prese il nome di “sistema di responsabilità contrattuale domestica” (baochan daohu) 13

Con le riforme economiche e politiche degli anni ’80 le Comuni popolari furono soppresse: dal punto di vista amministrativo, in linea di massima, la municipalità (xiangzhen) rimpiazzò la Comune, il villaggio amministrativo (xingzhengcun) la brigata, e il villaggio naturale (zirancun) la squadra (il livello più basso del sistema collettivo delle Comuni, solitamente composto da diversi nuclei familiari)14. Oggi la terra è di proprietà delle imprese collettive dei contadini ed è amministrata dall’organizzazione collettiva economica del villaggio; nel caso in cui la realtà residenziale lo richieda, i collettivi contadini possono essere più di uno, col relativo diritto di proprietà e di amministrazione: il collettivo dei contadini della municipalità è proprietario e amministra la terra di sua proprietà tramite la sua organizzazione economica.

Secondo la “Legge sull’Amministrazione della Terra” il collettivo dei contadini (nongmin jiti) detiene il diritto di proprietà, mentre l’organizzazione economica collettiva (jiti jingji zhuzhi), il comitato dei contadini (cunmin weiyuanhui) e il gruppo dei contadini detengono il diritto di management e di amministrazione. Dopo la sua revisione nel 1998, la “Legge sull’Amministrazione della Terra” stabilì che la collettività potesse affittare le sue terre anche a persone esterne alla collettività; ognuno di questi contratti d’affitto, però, doveva essere approvato da 2/3 dei voti del comitato dei contadini o dei rappresentanti del villaggio e autorizzato dal governo locale15 .

Il sistema di proprietà collettiva è di gran lunga più complicato e genera molte più discussioni della proprietà statale. L’indeterminatezza sul piano legale è la caratteristica più evidente del sistema cinese dei diritti sulla terra. Lo Stato ritiene che, nel corso dello sviluppo socioeconomico, le rivendicazioni relative alla proprietà del suolo da parte di questi tre livelli saranno gradualmente risolte16. E’ doveroso far presente al lettore che, finora, i grandi conflitti per questioni di rivendicazioni di proprietà sono stati abbastanza rari. Si nota comunque la tendenza del villaggio amministrativo (inteso come l’impresa collettiva del villaggio), sotto la supervisione della municipalità, a sostituire il villaggio naturale (ovvero il gruppo dei contadini), sia come locatario che come detentore della proprietà.

La “Legge sull’Amministrazione della Terra” stabilisce che l’area urbana (chengshi shiqu) è di proprietà dello Stato17, mentre la periferia (chengshi jiaoqu) e i terreni rurali appartengono ad imprese collettive (jiti), ove non diversamente specificato. Non sempre però si può fare affidamento su questa regola generale18. Negli ultimi anni la sempre maggior espansione urbana e la costruzione di nuovi immobili ha trasformato molte terre agricole in suoli urbani, cosicché parecchie terre di proprietà delle imprese collettive sono rientrate nei confini delle città e sono state vendute senza che i diritti di proprietà sulla terra fossero ceduti o trasferiti. De jure queste terre restano di proprietà collettiva. Questa situazione di instabilità, in cui immobili e palazzi sono stati costruiti con straordinaria velocità e, spesso, senza i necessari permessi, ha favorito il dilagare di un alto grado di corruzione tra i quadri locali, gli imprenditori e i cittadini.

5. I recenti emendamenti costituzionali
Il 14 marzo 2004 la X Assemblea nazionale del popolo ha approvato e promulgato la quarta serie di modifiche alla prima Costituzione cinese post-maoista, quella del 1982, già approvate dal Comitato centrale del Partito comunista in data 14 ottobre 2003 19.
.

D’importanza rilevante è un emendamento all’articolo 10 della Costituzione, relativo alla proprietà del suolo. Secondo la nuova formulazione del 2004: “Lo Stato può, per necessità di pubblico interesse, espropriare il suolo e revocarne il diritto d’uso secondo norma di legge, fornendo un indennizzo”20. Scopo ll’emendamento è di favorire lo straordinario sviluppo del mercato immobiliare in corso, escludendo però che il potere di esproprio, revoca o requisizione possa essere esercitato anche da entità collettive rurali, in modo da porre un freno ai numerosi abusi del diritto d’uso in sede locale, alle requisizioni di terreni agricoli per opere di sviluppo industriale, agli sfratti ed ai trasferimenti forzati senza indennizzo.

Altra importante novità è la possibilità, per quei cittadini che subiscano espropri o requisizioni ingiustificate, di essere indennizzati. Anche per questo, come per ogni emendamento alla Costituzione cinese, spesso i benefici reali per le ersone non sono chiari e le autorità consentono volutamente questa condizione di vaghezza legislativa. Comunque, sebbene i criteri che determinano i risarcimenti siano tutt’altro che limpidi, è importante che venga riconosciuto il diritto all’indennizzo alle vittime di una qualsiasi violazione dei diritti di proprietà quale: la confisca di immobili per la realizzazione di grandi progetti edili; la requisizione di terreno coltivabile ai contadini per opere di sviluppo e urbanizzazione locale21

6. Le espropriazioni rurali
Negli ultimi anni la confisca delle terre ai contadini da parte dei funzionari locali è diventata una delle maggiori cause di instabilità sociale. Il problema è serio e i numeri lo confermano. Dalle poche statistiche esistenti in merito si evince che almeno 70 milioni di contadini hanno già perso le loro terre22 e che, nel solo 2006, le autorità locali hanno espropriato circa 200mila ettari per edificare fabbriche o immobili per abitazioni o uffici, dando ai contadini indennizzi irrisori23.

E’ così cresciuta la corruzione, suscitando ribellioni locali della popolazione: 87mila nel 2005 , secondo dati ufficiali24.

L’espropriazione rurale in Cina è una forma di “comportamento governativo” (zhengfu xingwei) che implica l’impiego di metodi coercitivi volti ad acquisire terra privata in cambio di indennizzi, non sempre equi, erogati dalle autorità.

In alcuni casi i contadini cinesi scelgono di utilizzare il sistema legale per tutelare i propri diritti. In altri casi, invece, preferiscono proteggere la propria terra optando per forme di protesta violente come attacchi ai palazzi governativi o, nelle situazioni più estreme, l’immolazione tramite l’utilizzo di bombe. E’interessante cercare di capire come mai alcuni contadini scelgano la via legale per proteggere i propri interessi mentre altri preferiscano metodi violenti.

Alcuni studiosi sostengono che la differente reazione dei contadini all’espropriazione dei terreni sia influenzata da tre fattori: la presenza di attivisti all’interno del gruppo dei contadini, il livello di presa di coscienza25 che hanno i contadini dei propri diritti e l’indipendenza degli organi legislativi locali.

Nel caso in cui i contadini decidano d’intraprendere un’azione legale, assume un ruolo cruciale l’indipendenza delle corti giudicanti. Se il giudice si fa “corrompere” dalle autorità locali e i contadini ritengono che l’azione legale non abbia reso loro giustizia, spesso scelgono “la strada” come metodo di protesta collettiva nei confronti del governo locale. Paradossalmente, nelle zone in cui i contadini hanno una scarsa conoscenza dei propri diritti, il mezzo favorito per esternare la protesta sarà, anche in questi casi, quello tradizionale della strada.

E’ importante comprendere che i conflitti generati dalle espropriazioni forzate dei terreni sono essenzialmente dispute sui diritti di proprietà del suolo26. La transizione dal sistema collettivistico delle Comuni popolari ad un sistema di coltivazione familiare nei primi anni ’80 ha creato una situazione di instabilità istituzionale e legale27. L’ambiguità delle enunciazioni giuridiche relative alla proprietà dei suoli consente comportamenti arbitrari da parte dei poteri locali - soprattutto riguardo agli espropri - e ciò determina conflitti delle autorità con i contadini28.

Mano a mano che l’urbanizzazione aumentava e il valore della terra cresceva, questa ambiguità è sfociata in ripetuti scontri sui diritti di proprietà tra i contadini, gli occupanti de facto del suolo, e il governo locale, che si ritiene il proprietario de jure dei terreni. Per comprendere appieno i motivi di discordia riguardo ai diritti di proprietà sulla terra, è bene ricordare brevemente che, dai tempi della collettivizzazione agricola fino ai primi anni ’80, la Costituzione cinese conferiva allo Stato centrale il potere di appropriarsi dei terreni delle imprese collettive (che succedettero alle cooperative)29. Il governo locale (ovvero la municipalità), agendo per conto dello Stato centrale, espropriava la terra e la trasferiva allo Stato centrale. Quest’ultimo poi provvedeva a pagare un risarcimento alle autorità locali e trovava nuove sistemazioni per i contadini privati delle loro terre.

Nel 1989 fu promulgata la “Legge sulle Procedure Amministrative” (Xingzheng susong fa)30, che fu considerata come un punto di svolta nella costruzione di uno stato di diritto. All’epoca molti pensarono che la legge avrebbe contribuito a mettere al riparo i contadini dagli abusi della pubblica amministrazione. Oggi sappiamo che il suo ruolo deterrente è stato piuttosto modesto31  

Secondo la “Legge sull’Amministrazione della Terra”, il collettivo del villaggio ha il diritto di utilizzare (jingying) e sovrintendere all’utilizzazione (guanli) della terra, ma non ha alcun diritto di trasferire la terra a titolo oneroso (ovvero in cambio di un affitto). Lo Stato, invece, può, agendo in conformità con la legge, espropriare terre di proprietà dei collettivi nel caso in cui il pubblico interesse lo richieda32.
L’esproprio avviene in due tappe: l’espropriazione da parte del governo locale (tudi zhengyong) e la transazione (tudi churang) tra il governo e i potenziali utilizzatori della terra.

Il risultato di tutto ciò è una sorta di rapina a danno dei contadini, poiché le somme percepite con la vendita della terra vanno solo per il 5-10% ai contadini, mentre il governo della contea o della municipalità incamera il 60-70% dei soldi e agli amministratori del villaggio va in media il 25-30%, contrariamente a quanto affermato dalla burocrazia locale33.

I principali beneficiari di queste operazioni di vendita e di sviluppo economico sono senza dubbio le istituzioni locali e i residenti delle aree urbane. Le aree espropriate in nome del “pubblico interesse” servono a costruire strade, circonvallazioni, fabbriche e quartieri residenziali che fanno lievitare fortemente il prezzo della terra34. Soprattutto nelle regioni costiere, economicamente più avanzate, è stata riscontrata una tendenza delle autorità locali ad appropriarsi dei diritti di proprietà collettivi, in modo da facilitare la costruzione urbana e la pianificazione del terreno. Le espropriazioni e le demolizioni violente (yeman chaiqian) sono parte di un piano nazionale ad ampio raggio che include lo spostamento di milioni di contadini delle zone rurali, dove la terra sta rapidamente acquistando valore, e delle minoranze etniche che risiedono in territori ricchi di risorse35 . In alcune zone le demolizioni spingono la popolazione a cercare fortuna in città. In altre, invece, i contadini devono sopportare demolizioni multiple dato che le aree “bonificate” vengono demolite e ricostruite più volte, facendo la fortuna dei locali costruttori edili che ne traggono un profitto enorme, di cui una percentuale non indifferente va a rimpinguare le casse dei governi locali36.

Si verifica facilmente che, specie durante i cambi di proprietà tra istituzioni collettive e statali, i diritti dei cittadini siano calpestati. Ogni anno, in media, tre milioni di contadini vengono privati delle loro terre per progetti di sviluppo di vario genere. Gli esperti sostengono che dal 1987 al 2001 , 3.6 milioni di acri di terra siano stati espropriati37.

Come già detto in precedenza, questa politica ha creato seri conflitti tra i contadini ed i poteri locali. Se tutto questo non ha portato ad ampie e generali sollevazioni della popolazione contadina, il motivo è da ricercarsi in quella che la studiosa Xiaolin Guo definisce la “Biforcazione dello Stato”38, per cui la popolazione agricola pensa che la politica del governo centrale sia giusta e favorevole, ma più si scende di livello più le politiche vengono distorte dalla burocrazia locale e diventano ostili nei confronti dei contadini. Questa leggenda di uno Stato centrale buono e di un governo locale cattivo, abilmente diffusa tra le masse, consente una politica spregiudicata delle autorità senza adeguate reazioni popolari, sostituite da frequenti richieste d’aiuto ai poteri superiori e centrali che, contrariamente alle attese, non danno nessun risultato39. Un detto popolare cinese recita: “Il centro è il nostro benefattore, la provincia è il nostro parente, la contea è una persona buona, la municipalità è una persona malvagia e il villaggio è il nostro nemico”40. I contadini ritengono che le politiche attuate dal governo centrale siano loro favorevoli ma che queste, mano a mano che scendono di livello, vengano radicalmente distorte41 .

7. Conclusioni
Alla luce dell’analisi compiuta, la conclusione più logica e scontata è che non è ancora possibile fornire, sempre e a seconda dei diversi casi, una risposta inequivocabile alla domanda: chi è proprietario della terra? Ciò è senza dubbio dovuto alla suddivisione delle competenze per l’amministrazione del suolo tra i vari ministeri e alla persistenza di una vaghezza legislativa, volutamente perpetrata dal governo. Basti pensare che la recente revisione della “Legge sull’Amministrazione della Terra” lascia intatta la modalità di gestione separata delle foreste, delle praterie e delle acque da pesca dal resto dei terreni.

C’è un problema d’importanza notevole nel modello di sviluppo cinese: la dicotomia, il contrasto, tra una ormai affermata liberalizzazione economica e la persistenza, a livello politico, di un regime autocratico.
E’ noto che i diritti umani, nonostante le affermazioni contenute negli ultimi emendamenti alla Costituzione, sono soggetti a pratiche repressive molto estese e i diritti in essa teoricamente sanciti sono condizionati al fatto di non ledere l’unità del paese, i segreti di Stato, la proprietà pubblica, la disciplina lavorativa ecc. Manca completamente una qualsivoglia tutela a garanzia del diritto di residenza e di movimento.Nonostante la Convenzione sui diritti civili e politici dell’ONU (ICCPR) sia stata firmata dalla Cina nel 1998, a tutt’oggi non è stata ratificata dall’Assemblea nazionale del popolo.

Le novità effettive in Cina riguardano la situazione economica e sociale, il rafforzamento della proprietà e dell’impresa privata e, anche se straniera o mista, un’economia sempre meno dirigistica e sempre più di mercato. Anche su questo piano si sta creando una contraddizione pericolosa tra le zone urbane e costiere, sempre più coinvolte in un processo di rapido sviluppo capitalistico, e le ampie zone rurali che per ora, come si è visto, risentono quasi soltanto dei danni e degli effetti negativi di questo sviluppo.

L’evoluzione del regime giuridico della proprietà in Cina ha assunto un aspetto dualistico: da un lato è preservata l’attribuzione pubblica di alcune forme di proprietà e dall’altro vengono decentrati i diritti di possesso, di uso, e la possibilità di usufruire dei profitti, dal governo centrale a quelli locali, da questi ad appositi enti e dagli enti ai cittadini privati. Contemporaneamente, numerosi interventi legislativi42 hanno determinato lo sviluppo del settore privato e molti studiosi hanno visto in ciò un’ambiguità che ha favorito una privatizzazione di fatto,informale ed occulta.

 Solo la creazione, da parte del governo cinese, di una cornice istituzionale che chiarisca i limiti della proprietà collettiva e tuteli i diritti di proprietà degli abitanti dei villaggi, potrà garantire la stabilità e la pace sociale. A tal proposito, da pochi giorni, con esattezza il 16 marzo, l’Assemblea nazionale del popolo ha approvato, dopo le numerose contestazioni degli ultimi anni, il tanto discusso decreto legge sulla proprietà privata43. La legge contribuirà sicuramente a definire con più chiarezza, per meglio tutelarli, i diritti di proprietà. Il governo ha stabilito un quadro giuridico per una materia finora lasciata nel vago; mentre in anni di sviluppo decine di milioni di persone si sono arricchite, centinaia di milioni sono diventate benestanti e moltissimi altri, specie nelle campagne, sono rimasti indietro subendo un forte distacco sociale (il 10% della popolazione possiede il 40% della ricchezza privata, il 10% dei più poveri il 2%)44.

La legge sulla proprietà privata giunge dopo lunghi contrasti interni al Partito, evidenziati dal fatto che, dopo ben sette bozze precedenti, questa legge arriva a tre anni dall’emendamento costituzionale a tutela della proprietà. La sua approvazione è stata quasi unanime: 2.799 voti a favore, 52 contrari e 37 astenuti45 . La legge è composta da 247 articoli che stabiliscono minuziosamente i diritti di proprietà e la loro ereditarietà, dai titoli azionari e a reddito fisso, dividendi e rendite di questi ultimi, ai mezzi di produzione, ovvero imprese private ed impianti, ai beni immobiliari, arrivando persino a definire la comproprietà delle parti comuni46.

In essa viene salvaguardato il principio fondamentale della terra quale proprietà del popolo, con distinzioni tra la proprietà statale, tipo demanio, e quella collettiva, ovvero gestita dalle istituzioni locali.
Riconoscendo quel che di fatto è già avvenuto da anni col grande boom economico, si stabilisce l’affitto delle aree fabbricabili e ad uso industriale per un certo numero di anni, rinnovabile; lo stesso per i terreni agricoli, per i quali ai contadini viene ceduto l’uso, vendibile e acquistabile. Ma sulla terra viene centralizzato il controllo, per fermare o limitare gli abusi e la corruzione di boss locali che spesso, con indennizzi irrisori o nulli, espropriano i contadini per costruire fabbriche o palazzoni47.

 Le nuove norme costituiscono un’ulteriore svolta rispetto all’impostazione socialista dell’economia, in un sistema politico che resta autoritario. Il compito dell’Assemblea è stato quindi quello di approvare una sorta di regolamento più specifico di “attuazione” di quanto già stabilito, nel 2004, nella Costituzione.

In tal modo la Cina compie un ulteriore “Grande balzo” nella Lunga Marcia verso la costruzione di un sistema legislativo che garantisca e tuteli i diritti di milioni e milioni di contadini e cittadini cinesi.

MONDO CINESE N. 130, GENNAIO-MARZO 2007

Note

1 Gabriele Crespi Reghizzi, “Cina 2003: l’osservatorio del giurista”, Mondo Cinese, n. 117, ottobre-dicembre 2003, p.18; Andrea Serafino, “In tema di diritto di proprietà in Cina”, Rivista di Diritto Civile, n.I, 2006, p.556
2
Gabriele Crespi Reghizzi, Manuél Delmestro, “La Costituzione della Repubblica popolare cinese si aggiorna”, Rivista di Diritto Pubblico Comparato ed Europeo, n.I, 2004, pp. 575 - 599..
3
Per proprietà collettiva s’intende una formula inesistente nelle giurisdizioni europee, simile alla cooperativa ma con caratteristiche solo parzialmente private poiché, di solito, i proprietari delle imprese collettive sono le municipalità (xiangzhen) territorialmente competenti. Non è semplice definire la proprietà collettiva in quanto, sebbene la Costituzione si riferisca esplicitamente alla proprietà collettiva in numerose occasioni, non fornisce alcuna specifica definizione se non che le istituzioni collettive godono di autonomia per poter intraprendere attività economiche
4
Renzo Cavalieri, L’adesione della Cina alla WTO. Implicazioni giuridiche, Argo, Lecce, 2003, introduzione.
.5 Crespi Reghizzi, “Cina 2003: l’osservatorio del giurista”, op.cit., p.21.
6 Peter Ho, “Who Owns China’s Land? Policies, Property Rights and Deliberate Institutional Ambiguity”, The China Quarterly, n.166, giugno 2001, pp.394-421..
7
Ibidem, p.401 ..
8
Secondo Peter Ho, la vaghezza delle leggi è volutamente mantenuta dal governo tanto che nel suo articolo parla di una “deliberata ambiguità istituzionale” (op.cit.,p.400)..
9
La “Legge sull’Amministrazione della Terra” (Tudi guanli fa) fu approvata il 2 giugno del 986, per essere poi successivamente modificata nel 1998 e nel 2004. E’ possibile consultare quest’ultimo testo della legge al seguente indirizzo: http://www.leggicinesi.it/view_doc.asp?docID=8 .
10
Christopher Heurlin, Ruling the Chinese Countryside: Rights Consciousness, Collective Action and Property Rights, University of Washington, Washington, 2006, p.6..
11
Samuel Ho, George Lin, “The State, Land System and Land Development Processes in China”, Annals of the Association of American Geographers, vol.95 , n.2, 2005 , p.423..
12
Ho, op.cit., p.399.
13
Frank Xianfeng Huang, “The Path to Clarity: Development of Property Rights in China”, Columbia Journal of Asian Law, vol. 17, n.2, 2004, p. 191..
14
Naturalmente vi sono alcune eccezioni, che non rientrano in questa schematizzazione generale, dovute ai cambiamenti storici avvenuti nel tempo per quanto riguarda la grandezza delle unità amministrative. In seguito alla scomparsa delle Comuni, il villaggio amministrativo si trova ad amministrare diversi villaggi naturali, mentre il villaggio naturale amministra diversi gruppi di abitanti del villaggio. Altro motivo di confusione, è che il villaggio naturale può coincidere con il villaggio amministrativo e il gruppo degli abitanti del villaggio può coincidere con il villaggio naturale.
15
Huang, op.cit., p. 194..
16
Ho, op.cit., p.401 ..
17
Vedi Articolo 8 della “Legge sull’Amministrazione della Terra” (Tudi guanli fa): “La Terra nelle aree urbane è di proprietà statale. La terra nelle zone rurali o suburbane, salvo differenti disposizioni statali, è di proprietà collettiva…”; oppure Qian Forrest Zhang, Ma Qingguo, Xu Xu, “Development of Land Rental Markets in Rural Zhejiang: Growth of Off-farm Jobs and Institution Building”, China Quarterly, n. 180, dicembre 2004, p. 1052..
18
Ho, op.cit., p.409..
19
Marina Miranda, “’Sviluppo scientifico’ ed emendamenti costituzionali – I lavori della 2° Sessione della X Assemblea nazionale del popolo”, Mondo Cinese, n. 118, gennaio-marzo 2004, pp.8- 19; Crespi Reghizzi, Delmestro, “La Costituzione della Repubblica popolare cinese si aggiorna”, op.cit., p. 575 ..
20
Vedi Articolo 10 della Costituzione del 1982 in seguito agli emendamenti del 2004.
21
M. Miranda, “Sviluppo scientifico ed emendamenti costituzionali”, op.cit., p. 12; Bill Savadove, “Shanghai crackdown aims to silence property protesters”, South China Morning Post, internet ed., 3.3.2004..
22
Jim Yardley, “Farmers being moved aside by China’s real estate boom”, New York Times, internet ed., 8. 12.2004..
23
Fernando Mezzetti, “La Cina prepara grandi riforme ma accelera la corsa al riarmo”, Il Giornale, internet ed., 5.3.2007..
24
“Cina, la proprietà privata diventa un diritto per legge”, Corriere della Sera, internet ed., 3.3.2007.
25
Con l’espressione “realizzare di avere dei diritti” s’intende “il processo di costruzione della propria comprensione e relazione nei confronti del mondo e dei propri rapporti sociali, attraverso l’utilizzo delle convenzioni legali” (Michael Mc-Cann, Rights at Work, Chicago, 1994, p.7)..
26
Heurlin, op.cit., p.6..
27
Ibidem, p.7..
28
L’argomento degli espropri rurali da parte del governo è trattato ampiamente nelle seguenti opere: Xiaolin Guo, “Land Expropriation and Rural Conflicts in China”, China Quarterly, n.166, giugno 2001 , pp.422-439; David Zweig, “Struggling over land in China: peasant resistance after collectivization, 1966- 1986”, Everyday Forms of Peasant Resistance, a cura di Forrest D. Colburn, M.E. Sharpe, New York, 990, pp.151 - 174.
29
Heurlin, op.cit., p.6..
30
La “Legge sulle Procedure Amministrative” (Xingzheng susong fa), adottata il 4 aprile 1989, è consultabile, nella versione inglese, al sito: http://www.leggicinesi.it/view_doc.asp?docID=325 ;.
31
Per ulteriori approfondimenti sulla questione della “Legge sulle Procedure Amministrative (Xinzheng susong fa): “On the modest role of the ALL”, People’s Daily, internet ed.,10.4. 1989; oppure Yang Haikun, “Baituo xingzheng susong zhidu kunjing de chulu” (Vie di fuga da una situazione difficile all’interno del Sistema di Procedure Amministrative), Zhonguo Faxue, n.3, giugno 1994, p.51 . Sempre sull’argomento della scarsità di risultati positivi della “Legge sulle Procedure Amministrative” si veda: Stanley B. Lubman, Bird in a cage, Stanford University Press, Stanford, 1999, pp.206-207; Kevin O’ Brien, Lianjiang Li, “Suing the Local State: Administrative Litigation in Rural China”, The China Journal, n.51 , 2004, p.75 -96..
32
“Legge sull’Amministrazione della Terra”, (Tudi Guanli fa), 1999, Articolo 2..
33
Ho, op.cit., p.412..
34
Se le autorità locali incontrano una resistenza da parte dei contadini, questi ultimi vengono accusati di “contrastare deliberatamente il lavoro amministrativo del governo” (fang’ai zhengfu zhixing gongwu). Un articolo che tratta della questione è: Kevin O’Brian, Lianjiang Li, “The politics of lodging complaints in rural China”, The China Quarterly, n. 143, settembre 1995 , pp.756-783..
35
Per maggiori informazioni si veda il resoconto dell’Associazione Human Rights Watch, Demolished: forced evictions and the tenants rights movement in China, vol. 16, n.4, 2004, pp. 1-43, consultabile al sito: http://www.hrw.org/reports/2004/china0304/.htm .
36
Questo accadde in almeno due casi nello Yunnan, a Kunmin, in cui le principali strade furono ampliate nel1997-98, come parte integrante di un progetto di sviluppo urbano, solo per essere poi ricostruite un anno più tardi in previsione dell’Expo dei Fiori dello Yunnan.A Jinghong, capitale della Regione Autonoma Xishuangbanna Dai, nel 1998, le strade furono divelte e nuovamente costruite per attrarre un maggior numero di turisti cinesi per poi essere nuovamente distrutte e ricostruite un anno dopo, anche in questo caso in concomitanza con l’Expo dei Fiori dello Yunnan.Per maggiori informazioni vd. Human Rights Watch,op.cit., p.6.
37
Heurlin, op.cit., p. 16..
38
Guo, op.cit., p.426.
39
Ibidem, p.428..
40
O’Brien, Li, “The politics of lodging complaints in rural China”, op.cit., p.778..
41
Guo, op.cit., p.435.
42
Nel marzo del 1988, tramite un emendamento all’articolo 11 della Costituzione, l’economia privata viene definita come una “componente importante” (Zhongyao zucheng bufen) dell’economia di  mercato socialista. Un ulteriore riconoscimento, in questa direzione, avviene nel 1999; nel corso della 2° sessione della IX Assemblea nazionale del popolo, l’art.11 viene nuovamente emendato per esaltare il ruolo, sempre più centrale, assunto dal settore privato dell’economia. Si veda: M. Miranda, “Le nuove prospettive di sviluppo del settore privato nella Rpc – la politica del partito”, Mondo Cinese, n. 108, luglio- settembre 2001 , pp.11 -25 .
43
Joseph Kahn, “China Approves Property Law, Stregthening Its Middle-Class”, New York Times, internet ed., 16.3.2007..
44
Mezzetti, “La Cina prepara grandi riforme ma accelera la corsa al riarmo”, op.cit..
45
Edward Cody, “Chinese Lawmakers Approve Measure to Protect Private Property Rights”, Washington Post, internet ed., 17.3.2007.
46
Fernando Mezzetti, “Controrivoluzione: la Cina legalizza la proprietà privata”, Il Giornale, internet ed., 7.3.2007..
47
Xinhua News Agency, Full Text: Explanation on China’s draft property law, internet ed., 8.3.2007.

 

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